农民专业合作社的法律制度问题

　　编者按：

　　今年是农民专业合作社法颁布五周年。为了更好地学习理解和实施本法，我们约请曾参与本法制定工作的全国人大农委副主任刘振伟撰写了此文。本文对我国农民专业合作社法的立法背景、主要的法律制度设计及实施中应注意的问题等，从理论与实践的结合上作了全面阐述，供农民专业合作社工作者，人大、政府的相关人员及理论工作者参考。

　　农民专业合作社法总结了我国改革开放以来农民专业合作社发展的经验，借鉴了国外合作社法律制度及合作社发展的成功做法，是一部符合现阶段我国农民专业合作社发展实际的法律。这部法律的出台，对于完善农村基本经营制度，提高农民的组织化程度，增加农民收入，发展现代农业，推动农业科技进步等，都具有重要而深远的意义。

　　一、制定农民专业合作社法的基本着眼点

　　农村改革以后，农民有了生产经营自主权，取得了相对独立的市场主体地位。在家庭承包经营积极性得到最大发挥的同时，小规模经营的局限性也逐渐暴露出来，这就是：单家独户的小生产，在发展规模化农业方面，处于弱势地位；分散经营，在科技运用，发展集约化农业方面，处于弱势地位；千家万户面对市场，与市场经济对接并与国外农业竞争方面，处于弱势地位。“三个弱势地位”的根源，就是农民的组织化程度低。在坚持基本经营制度的前提下，让农民以新的方式组织起来，逐步改变“三个弱势地位”，就是农民专业合作社法的历史使命。

　　如何制定一部既有利于发展、又能避免“走老路，归大堆”、符合我国实际的合作社法，经过反复研究和广泛征求意见，最终把认识统一在“四个有利于”上，即：建立农民专业合作社法律制度，要有利于农村基本经营制度的稳定和完善，有利于农村经济和农民专业合作社健康发展，有利于党和国家扶持“三农”政策的落实，有利于社会主义新农村建设。

　　有利于农村基本经营制度的稳定和完善。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度。没有家庭承包经营，就没有专业合作社概念的提出，农民专业合作社法律制度是由农村基本经营制度派生出来的，前者是“目”，后者是“纲”。本法的制度设计，要围绕有利于农村基本经营制度的稳定和完善，在尊重农民已经拥有的独立财产权和经营自主权的基础上，再谈合作和如何合作。

　　有利于农村经济和农民专业合作社健康发展。制定本法，首先立足于促进，在促进的基础上规范，规范是为了更好地发展，对发展中的创新、创造、试验，不求全责备，法条原则一些，为发展留出空间。这一点与西方国家的合作社法有较大区别。在有着200多年合作社发展历史的西方国家，合作社立法主要是规范。而在专业合作社发育较晚、较慢、起点较低，组织形式差异较大的我国，农民专业合作社立法不能照搬西方的一套，把法搞得很烦琐，要立足国情，否则就不利于发展。现在的农民专业合作社法，只规定了合作社的基本制度和原则，具体的制度规范，留给了章程，让农民自己决定。

　　有利于党和国家扶持“三农”政策的落实。党的十六大以来，我们党根据全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设全局的要求，作出我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的重要判断，强调要把解决“三农”问题作为党和国家全部工作的重中之重，要统筹城乡发展，实施“工业反哺农业，城市支持农村”和“多予、少取、放活”的政策。通过农民专业合作社立法，给予农民专业合作社市场主体地位，上个“户口”，有利于通过农民专业合作社落实党和国家对“三农”的扶持政策。

　　有利于社会主义新农村建设。通过立法，要促进农民专业合作社在以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为主要内容的社会主义新农村建设中，发挥更大更好的作用，成为新农村建设的重要带动力量。

　　现在看，这“四个有利于”在立法时得到了较好体现。

　　二、我国农民专业合作社的基本特征

　　农民专业合作社法，既体现了国际“合作社原则”的基本精神，又立足国内实际，体现了与时俱进的时代特征。本法规制的农民专业合作社，具有“两性”、“五原则”的基本特征。

　　第一，农民专业合作社是人合性、互助性组织。所谓人合性组织，是指合作社是以人为本的组织，合作社的权利是以人为基础设定的。社员依照章程虽然有出资额，但资本的结合服务于人的结合。人的结合也可以理解为劳动的结合，这种劳动，不是指具体的劳动，如过去人民公社时期的集中劳动，而是指社员之间的劳动关系，这种劳动关系最终体现为合作社与社员的惠顾关系。所谓互助性组织，是指农民专业合作社的成员，大都是经济上的弱者，为了维护自身经济利益，解决发展中的困难，他们在自愿互利基础上组织起来，共同管理、共享劳动成果，共担风险。简单说，合作社是弱者的互助性合作组织。

　　第二，在治理机制上，农民专业合作社坚持五个原则。一是成员以农民为主体的原则。农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的80%。成员总数20人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员；成员总数超过20人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的5%。二是以服务成员为宗旨，对成员服务不以营利为目的的原则。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，不以营利为目的，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。三是成员地位平等，实行民主管理的原则。农民专业合作社中的成员是该组织的控制者，成员共同占有、使用合作社财产，享有收益权，一人一票。农民专业合作社成员大会选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。出资额或者与本社交易量（额）较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权。附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的20%。四是惠顾返还、资本报酬适度的原则。盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的60%。剩余可分配盈余的分配办法，由章程或者经成员大会决议确定。五是入社自愿、退社自由的原则。

　　三、国际“合作社原则”及中国实际

　　国际合作社联盟对合作社的定义是：“合作社是自愿联合起来的人们通过联合所有与民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会与文化的需求与抱负的自治联合体。”合作社的原则是：“自愿与开放的社员资格，民主的社员控制，社员的经济参与，自治与独立，教育、培训与信息，合作社之间的合作，关注社区。”国际“合作社原则”的基本精神是三条：开放的社员资格、民主管理、盈余按惠顾额返还。国际合作社联盟认为，只要具备这三条，就可以归类为合作社，这就是“罗虚戴尔原则”。

　　国际上合作社的制度安排，并没有完全拘泥于上述原则，也随实践的发展而发展。自上世纪60年代以来，为了适应市场竞争，北美、亚洲等地区的农业合作社制度都在进行调整。北美地区的新一代农业合作社，在调整后出现以下特征：一是实行交易份额制，成员用出资购买交易权，把出资与交易份额结合起来，出资多的社员，在合作社中的交易份额也多；二是限制成员数量，以保持合作社的稳定性；三是扩大出资权利，以吸引成员更多的投资；四是向纵向一体化延伸，投资于加工环节，以实现农产品的增值。北美地区农业合作社的制度特征尽管在调整，但合作社的基本特征未变，如：从事成员生产的农产品的加工增值，没有改变以成员为主要服务对象的办社宗旨；扩大出资权利，没有改变合作社的人合性特征；惠顾额与出资额挂钩，没有改变按惠顾额返还的特征。

　　建立我国农民专业合作社的法律制度，前提是遵循国际“合作社原则”的基本精神，同时，又不完全拘泥于国际“合作社原则”，从国内实际出发,对国际“合作社原则”也有突破，主要有五个方面：一是适度放宽对资本权利的限制，以利于吸引资金，鼓励农民专业合作社向纵向一体化的方向延伸；二是放宽对社员资格的限制，以利于农民专业合作社吸引人才和资金；三是放开对营利性业务的限制，以利于提高农民专业合作社的竞争力；四是降低入社门槛，以利于有合作愿望而资金不足的农民加入到农民专业合作社中来（中国公民、具有民事行为能力，就可成为社员，这是法定条件，对入社出资，未作强制性规定，留给合作社章程由社员自己决定）；五是注意农民专业合作社内部治理机制的包容性（如是否设经理，是否设立社员代表大会，公积金是否提取及量化等，都留给了合作社章程）。当然，这些突破，没有改变农民专业合作社的基本特征，如果改变了农民专业合作社的基本特征，就会出现大量异质合作社，合作社发展就可能杂乱无章。

　　四、农民专业合作社与其他经济组织及社团组织的区别

　　农民专业合作社是在市场经济环境中发育起来的一种新的独立的经济组织形态，是与个人独资企业、合伙制企业、公司制企业并行的一种经济组织形式，也区别于社区性集体经济组织和社团组织。

　　（一）与个人独资企业的区别

　　在对农民专业合作社甄别时，要与名为合作社实为个人独资企业的经营实体相区分。对本质上是个人独资企业而挂有合作社名分的经营实体，应按照农民专业合作社法进行规范，通过分散出资额、完善内部治理机制、扩大普通成员的经济参与和民主参与，使之逐渐符合合作社的基本原则。对上层是按“企业形态”运作，下层是按“合作形态”运作的“两栖型合作社”，应明晰产权关系，要么按企业运作，要么按合作社运作。

　　（二）与合伙制企业的区别

　　农民专业合作社与合伙制企业在成员构成、财产性质、法律人格和责任形式等方面均有不同。第一，成员构成不同。除了具有管理公共事务职能的单位、公民、企业、事业单位和社会团体外，从事农业生产、加工、流通、仓储等的农民，具有民事行为能力，都可成为农民专业合作社的成员。普通合伙企业只要求两个以上的自然人组成，有限合伙企业由2至50个合伙人组成，国有独资公司、国有企业、上市公司和公益性事业单位、社会团体不能成为普通合伙人。第二，成员在组织中的作用不同。农民专业合作社不因某一成员的加入退出而影响组织的存亡。合伙制企业的存亡则取决于任何一个合伙人的去留。第三，承担债务的责任形式不同。农民专业合作社有独立的法人财产，成员仅以其出资额为限对合作社债务承担有限责任，即使资不抵债，债务清偿也不涉及成员个人财产。合伙制企业财产性质由合伙协议约定，合伙人财产为合伙人统一管理和使用，不经其他合伙人同意，任何一个合伙人不得将合伙财产移为他用。这种财产性质，决定了合伙企业的自然人性质和实行普通合伙人对企业债务承担无限连带责任的责任形式。第四，盈余分配方式不同。农民专业合作社中的盈余分配主要按惠顾额返还。合伙企业是按合伙协议约定，无约定按出资比例分配，无法确定出资比例的由合伙人平均分配。第五，经营方式不同。农民专业合作社有法人代表，负责合作社的经营管理。合伙企业的经营活动由合伙人共同决定，合伙人有执行和监督的权利。

　　（三）与公司制企业的区别

　　农民专业合作社与公司制企业的主要区别，是劳动与资本在组织中的地位和权利不同。合作制企业的理论依据是，在合作制企业中，资本的结合是由人的结合派生出来的，资本的结合是以人的结合为前提的，资本与人相比，人处于主导地位，人利用、支配和使用资本，人的权利大于资本权利。公司制企业的理论依据是，在公司制企业中，人的结合是资本结合派生出来的，人的结合要以资本的结合为前提。资本与人相比，资本处于主导地位，资本权利大于人的权利。由此派生出以下区别：第一，投票权和收益分配的依据不同。合作社中，社员拥有一人一票的权利，盈余分配的主要依据是社员的惠顾额，资本报酬适度。公司制企业中,股东地位以出资额为依据，股东按投入公司的资本额享有资产收益、重大决策和选择管理者等权利，每一股份有一表决权。第二，组织方式不同。合作社的所有者、经营者、成员惠顾者是同一的，三者不分离。公司制企业的所有者与经营者是分离的，所有者对经营者的权力控制，需要严格的公司治理结构来解决。第三，价值取向不同。合作社对成员不以营利为目的，对外营利也是为了成员的利益。公司以谋求资本利润最大化为目的。第四，合作社的“退社自由”原则与公司制企业不同。合作社成员可以退社，但出资额不转让。公司制企业的股东在公司登记后，不得抽回出资但可以转让。第五，在注册登记条件、内部治理结构等方面，公司制企业比合作社严格、复杂。

　　（四）与社区性集体经济组织的区别

　　农民专业合作社与社区集体经济组织在产权关系、治理结构、分配制度等方面有明显的区别：第一，社区集体经济组织的财产关系是单一的集体所有制，这种集体财产是“共同共有”还是“按份共有”，在人民公社时期是不清楚的。农村改革以后，一些地方对社区集体经济组织财产关系的改革仍在探索。农民专业合作社的财产关系一开始就是清晰的，社员的出资及增值收益始终是社员个人的权益，如果合作社破产或解散，社员享有的财产份额仍然可以退还。第二，社区集体经济组织的内部治理机制不民主。农民专业合作社是“民主控制”，控制程序也是民主的，内部治理机制是通过法律和章程规定的。第三，社区集体经济组织的分配重视劳动过程，实际上搞成了“大锅饭”。农民专业合作社的分配重视劳动结果，体现了多劳多得。

　　（五）与社会团体的区别

　　农民专业合作社与社会团体的根本区别是能否从事营利性活动，前者可从事经营性活动，后者收取费用受到限制且不得在会员中分配。实践中，有些社会团体在从事业务活动中也收取一定费用，但在民法理论上不视作营利，民法理论的营利，是指从事经营活动并将所获得的利益分配给成员，法人营利而未为其成员营利，不视作营利活动。目前，农村中大量存在的农技协，是社团性质的组织，在为农民运用科技等方面，提供了大量服务，发挥了很好的作用，一些农民专业合作社的前身就是农技协。

　　五、农民专业合作社的法人地位及财产性质

　　农民专业合作社法颁布前，没有关于农民专业合作社民事主体资格注册登记的规定，因此，有的在工商部门登记为企业法人，有的在民政部门登记为社会团体法人，有的在农业部门备案，大部分则没有登记。农民专业合作社不能注册登记，带来扶持难、规范难、指导难等问题。确立农民专业合作社的法人地位，规范注册登记，是建立农民专业合作社法律制度的一个关键问题，本法解决了这一问题，是一个突破。

　　农民专业合作社是否具备法人资格，当时的认识很不统一，主要的分歧就是农民专业合作社有无自己独立的财产。农民专业合作社的成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产，是不是合作社的独立财产，是所有权意义上的独立，还是使用权意义上的独立，当时存在多种认识。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在企业财产制度改革上有一个突破，就是引入了法人财产权概念。法人财产权与财产所有权是两个概念，法人财产权既包括法人拥有所有权的财产，也包括法人不拥有所有权但可以使用和支配的财产。法人财产权理论，对农民专业合作社同样是适用的。农民专业合作社拥有成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的财产，这都是由合作社独立使用和支配的，属于法人财产。

　　关于社员出资。国外的合作社法大都规定了社员的出资义务，只有出资（有的叫股金）才能取得成员资格。社员出资的财产是什么性质，国外的合作社法规定不一，有的规定为社员个人所有，有的规定为合作社所有。我国农村经济发展水平不平衡，农民专业合作社法对成员出资无法定要求，但明确出资记入个人账户，所有权是个人的，使用权是合作社的。成员退社，出资额可以退还，合作组织如有负债，退社成员应承担对应的债务责任。

　　关于公积金。一般而言，公积金的性质是全体成员共有，在归属上具有独立性，不作分割，在公司制企业就如此。国外的合作社法大多规定，公积金不量化在社员个人名下。我国农民专业合作社的公积金如何规定，在起草中有两种意见：一种认为可以量化在个人名下；另一种认为不能量化在个人名下。主张量化的理由是，公积金不量化在社员个人名下，会出现新成员搭老成员“便车”问题。不主张量化的理由是，为了合作社的发展壮大，弥补亏损，举办合作社公共事业，公积金不量化给社员为好，如果合作社破产、解散，公积金可依章程约定处理。对此，农民专业合作社法规定，公积金由合作社统一使用，只有到了社员资格终止时，社员公积金份额才能返还。至于是否提取公积金，也把决定权留给了合作社章程。

　　关于政府扶持资金。各级政府的扶持资金，合作社拥有支配使用权，虽然可量化成员名下，但不是成员个人财产。国家财政直接补贴是国家为了扶持农民专业合作社发展，这种扶持是对合作社发展的扶持，而不是对合作社成员的补助，合作社在解散、破产、清算时不能分配给成员个人。农民专业合作社法规定，农民专业合作社接受国家财政直接补助形成的财产，在解散、破产清算时，不得作为可分配剩余资产分配给成员处置。

　　财产性质决定责任形式。农民专业合作社承担何种民事责任，国外的规定比较复杂，有无限责任、有限责任、保证责任、两合责任等。我国目前对经济组织责任形式的规定，只有无限责任和有限责任两种。我们又把有限责任与法人挂钩，如果是法人，就只承担有限责任。农民专业合作社拥有独立的法人财产，依法进行法人登记后，以法人财产权承担有限责任就是不言而喻的。农民专业合作社法将农民专业合作社作为一类新的民事主体，赋予其法人地位，而没有受现行法人分类的限制，是对现有法人制度的一个突破。

　　六、国家对农民专业合作社的扶持政策

　　面对自然与市场双重风险，合作社在与其他市场主体的竞争中天然地处于弱势地位，需要各级政府和有关部门给予扶持。党的十七届三中全会提出，“扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引导农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。”按照农民专业合作社法和中央的政策要求，目前已出台的扶持政策主要有：

　　一是财政扶持政策。近年来，中央财政连续安排专项资金，扶持了1188个示范社，地方财政也对农民专业合作社发展给予了资金扶持。

　　二是税收扶持政策。2008年，财政部、国家税务总局规定了对农民专业合作社的优惠税收政策，主要包括：对农民专业合作社销售本社成员生产的农产品，视同农户自产自销免征增值税；合作社向本社社员销售农业生产资料免征增值税；增值税一般纳税人从农民专业合作社购进免税农产品，按13%的扣除率计算抵扣增值税进项额度（原来是10%）；合作社与本社社员签订农产品和农资购销合同，免征印花税；合作社对农民提供技术服务和劳务所得暂免征企业所得税。

　　三是金融扶持政策。2009年，中国银监会、农业部出台了关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见，规定将农民专业合作社全部纳入信用评定范围，建立农业贷款绿色通道，提供信贷优惠和服务便利，对信用等级较高的农民专业合作社，在同等条件下实行贷款优先、利率优惠、额度放宽、手续简化；将农户信用贷款和联保贷款引入农民专业合作社，积极满足合作社小额贷款需求；对资金需求量大的合作社，运用政府风险金担保、农业龙头企业担保等方式给予支持；对于因自然灾害导致贷款拖欠的农民专业合作社，按照商业原则适当延长贷款期限，并根据需要适当追加贷款投入，帮助合作社恢复生产。

　　四是项目扶持政策。2010年,农业部会同发改委、财政部、科技部、水利部、商务部、国家林业局出台了关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见，规定对已将农民专业合作社纳入申报范围的，要继续给予支持；尚未明确将农民专业合作社纳入申报范围的，应尽快纳入并明确申报条件；今后新增的涉农项目，只要适合农民专业合作社承担的，都应将农民专业合作社纳入申报范围。

　　七、当前农民专业合作社发展遇到的主要问题

　　我国农民专业合作社的发展，总体上还处于初级阶段，发展中也面临一些新的问题，主要表现为：

　　第一，一些专业合作社发展不够规范。近年来，随着合作社数量的快速增长，合作社的发展质量问题需要引起高度重视。一些地方合作社的产权和分配关系不清晰，社企合一或村社合一模式的“合作社”为数不少，对社员服务责任不落实，规范化程度不高，一些合作社只具有合作社的外壳，没有体现出合作社人合性、互助性和惠顾者控制的性质。

　　第二，一些专业合作社自我发展能力较弱。为扶持合作社发展，政府在税收、财政、金融等方面给予优惠政策，是十分必要的。但一些地方过分强调优惠政策的扶持作用，忽略了对合作社自我发展能力的培养和建设，一些合作社有“等、靠、要”思想。有的合作社也有将扶持合作社发展资金挪作他用的问题。

　　第三，发展中遇到的三个新问题需要尽快解决。一是土地承包经营权入股。目前，一些地方开展了以土地承包经营权入股合作社试点，以专业合作社为平台实现土地承包经营权的流转。在土地流转中，存在不尊重农民意愿，搞强迫命令，侵犯农民的土地承包权益甚至改变土地用途等问题，需要高度重视，切实纠正。二是农民专业合作社内部的信用合作。合作社的资金支持，是影响合作社未来发展的一个重要问题。在外部资金供给不足的情况下，在合作社内部进行资金合作，是解决问题的一个思路。国外成功的合作社，如美国、法国、日本、西班牙等，凡合作社做大做强的，都有系统内的信用合作支持。具有世界影响的西班牙蒙德拉贡集团，是上世纪中期劳动联合型合作社的典型，它成功的一个支撑点，就是建立了自己的资金支持系统。因此，我国的农民专业合作社开展资金互助合作试点，是自身发展需要，试点限于社员内部，不要吸收非社员储蓄，不断积累经验，稳妥发展。三是社联社或联合会的登记。目前，一些地方出现了合作社联合组织，主要有两种形式：一种是纵向的，由同行业合作社组建联合社，直接从事农业生产经营活动；另一种是横向的，同一区域内的各类合作社组建而成的联合会，不直接从事营利性活动，主要为成员提供信息交流、教育培训、行业自律等服务。这两种联合组织在实践中都有需求，下一步怎么规范，是个新问题，要及时研究，不可回避。

　　第四，对法律的配套有些没有到位。如：一些地方国营农场职工、林场职工办社登记问题没有解决；登记中存在隐名社员问题，现有的37.9万个合作社，社员注册约800万户，每社平均19户，但实有成员2900万户，每社平均77户，主要是登记中的前置审查没有跟进；税务登记证没有名分，列入股份公司、合作企业、集体企业、股份合作企业类型的都有；税务发票、组织机构代码领取中，将农民专业合作社列入“其他内资企业”等。

　　八、指导农民专业合作社发展应把握好的几个问题

　　实施农民专业合作社法需要注意的五个问题：一是尊重客观规律，不搞行政命令。指导农民专业合作社发展要有耐心，不要一哄而起，盲目攀比。农民专业合作社的发展要与农业生产力的发展、农村经济的发展和农民对合作社的认识程度相适应，循序渐进，不单纯追求数量。二是依法严格规范现有的农民专业合作社。从内部机制看，重点是解决核心社员（领办人）和普通社员的利益关系问题。从外部环境看，重点是落实配套政策问题。三是注意发挥供销社、农技协在领办农民专业合作社中的作用。四是处理好基层政府、村委会、社区集体经济组织与农民专业合作社的关系。不要干预农民专业合作社的经营活动。五是不把农民专业合作社作为农村经济发展中唯一的经济组织形式。农民专业合作社只是一种有生命力的组织形式，其发展不具有排他性，农民采取何种组织形式发展经济，要尊重其意愿，允许选择，不要以合作社形式排斥其他形式，对其他组织形式，只要对农民有利，也要支持发展。

（责任编辑：谭思嘉）