关注一线问题 探讨深层体制

　　一、 粮食安全

　　现状：

　　九三学社中央在《关于实施粮食生产方式转型升级确保国家粮食安全的提案》中提到，由于超量施用化肥、农药，已致2-2.4亿亩耕地受到严重污染。以化肥、农药高投入实现粮食的高产出，不仅造成严重的面源污染，付出巨大地资源环境代价，而且导致耕地质量不断下降，农田生物多样性和农业生态系统稳定性不断降低的恶性循环。目前，我国化肥年施用量已达5000多万吨，超过世界总用量的30%，利用率仅为35%左右，农药年施用量达到140多万吨，利用率也仅为30%左右，未被农作物吸收的部分导致我国至少2-2.4亿亩耕地受到严重污染，粮食品质也大受影响。而为了提高产量，又要施用更多的功效更高的化肥、农药，形成恶性循环。

　　建议：

　　为了确保国家粮食安全，当前最紧迫的是实现农业生产的长期可持续发展。因此，必须实施粮食生产方式的转型升级。九三学社中央建议：首先，解决土壤问题，实现藏粮于地。藏粮于地就是通过提高耕地质量，实现粮食生产的可持续发展。因此，必须依靠科技投入，大力发展循环农业，提高各种农业资源的利用效率，使土壤的有机质含量得到提升、理化性状得到改善，土壤中的有毒成分大幅减少。其次，解决耕地休养问题，实行相对性的休耕。虽然我国的人口、土地状况不允许实施完全的休耕，但对局部耕地实施相对性休耕是可行的。即在不危及全国粮食总需求的基础上，对耕地分区轮流禁用化肥农药，加施有机肥料以恢复地力。再次，综合利用全球资源，缓解国内压力。途径包括：通过国际贸易进口粮食；更多地“走出去”，到他国土地上进行农业开发；综合利用全球资源，无论是直接进口粮食，还是借地产粮，都要为国内实施相对性休耕腾出更多的空间和时间。最后，综合利用山水资源构建“立体粮仓”。我国山地广袤、水域辽阔，许多山林和水生植物富含淀粉，同样是重要的粮食生产资源。构建以耕地为主、山水为辅的“立体粮仓”，具有重要的经济价值和战略意义。

　　声音：

　　中央党校三农问题研究中心秘书长曾业松研究员受访时指出，中国土地资源的基本国情没有改变，必须坚持最严格的耕地保护制度。但要有新的思路，有效整合利用土地资源。中国农地、山地、草地约为100亿亩，其中山区、牧区共约80亿亩，这些地方不能种粮，但可以规模化种植木本粮油，发展特种养殖业，这也将产生巨大的食品安全保障作用和增收致富效果。当然这要注意尊重自然规律，不能干毁林毁草开荒种地的蠢事，注意水土保持和环境保护。

　　农业部发展计划司副司长张辉指出，国际市场的谷物贸易量仅为中国粮食消费量的一半，可供中国进口的粮食资源十分有限，“以我为主、立足国内”是保障国家粮食安全的战略立足点，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。尽管近几年粮食进口在增加，但谷物净进口量占国内生产量的比重不大，约2.5%，是安全可控的。未来国内粮食供需格局是基本稳定的。

　　二、 农业补贴政策

　　现状：

　　民革中央在《关于改进完善我国农业补贴政策的提案》中提到：自2002年中央在安徽省开展粮食直接补贴试点以来，我国已初步形成以粮食直接补贴、农资综合直接补贴为主要内容的综合性收入补贴，以良种补贴、农机具购置补贴、能繁母猪饲养补贴等为主的专项生产性补贴，和粮食最低收购价等价格支持政策相结合的综合性粮食补贴政策体系。其中粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机购置补贴“四大补贴”投入额度由2004年的145.2亿元，增加到2012年的1649亿元，增幅超过10倍。补贴成为种粮农民尤其是种粮大户重要的收入组成部分，向农民传达了国家扶持农业、重视农业的积极信息，在一定程度上增强了农户种粮的信心。

　　但是，现有补贴政策还存在一些问题，一是粮食补贴标准低，生产成本高涨，政策补贴激励效应日渐降低。受农资价格持续上升、劳动力价格不断上涨、物流运输作业成本增加等影响，粮食生产成本一直呈快速上升态势，涨幅及金额已远远超过了农业补贴金额和增幅。二是补贴实施行政成本高，基层配套工作经费少，政策落实难度大。我国种粮仍以中小农户为主，种粮补贴政策面向所有种粮农民，种粮补贴面积核实工作量巨大。三是补贴的政策目标不清晰。现行“四大补贴”属于“普惠制”，很多地方选择按照税改面积或承包耕地面积进行补贴，“有地者有补贴”，粮食补贴与是否种粮脱钩，并不能起到鼓励种粮的作用。四是宣传不到位，监督监管难到位。由于补贴种类多，补贴范围存在交叉、重叠现象，补贴发放方式多种多样，补贴标准各不相同，每年政策又时有变化，多数农民对政策知晓不全面，不能判断到手的补贴种类是否齐全、金额是否足够、是否按照实际情况发放，致使监督体系中最需要的群众监督严重缺失。主管部门也无力逐户核实作物种植情况和种植面积，各地少补、错补、骗补等违规情况时有发生。

　　建议：

　　民革中央为完善农业补贴政策体系，建议相关部门应着力提升各种补贴对粮食的激励效应。农资补贴应尽快实现补贴与种植面积挂钩，改变目前“按地补贴”的做法，确保与政策对粮食生产的激励目标相一致；实施补贴动态调整机制，将补贴与统计部门公布的种养成本挂钩，结合近年物价上涨、农业行业收入和中央财政收入等情况，有序扩大补贴规模、补贴范围，合理提高补贴标准，减缓成本快速增加对农业收益的严重侵蚀。粮食直补应将粮食直补纳入农资综合补贴一并发放，减少行政操作成本。农机购置补贴可采取申请补贴、选机购机、补贴报销各环节分离的操作方式，加强补贴执行的管理和监督。逐步开展涉农资金整合工作，改善当前涉农资金“散、小、乱、杂”局面，提高涉农资金使用效益。农业保险保费补贴，应构建多元化的农业保险体系，实行强制性投保和自愿投保相结合，对一定规模以上的小麦、稻谷等粮食作物强制性投保。建立再保险补贴，有效分担和分散保险公司的风险损失，加强对原保险机构的补偿；建立农业保险风险基金制度，以备巨灾时发挥补偿作用。同时提高补贴标准，增加农户投保的积极性。

　　声音：

　　曾业松强调，近十年来，国家粮食补贴范围不断扩大，补贴标准不断提高，农民种粮得到一定实惠。但补贴水平和发达国家相比相差还很大，补贴政策和实施方式还有很多地方不够合理，因此要继续改革完善补贴制度。一是扩大补贴范围，提高补贴标准，加大财政转移支付力度。二是调整补贴方式，使直接补贴同粮食生产挂钩，新增补贴向粮食主产区倾斜、向种粮农民集中，改变种不种、种多种少都按承包地平均发放的做法，切实调动种粮人的积极性。

　　在社科院研究员党国英主持的《收入分配行为与政策》报告中指出，农业补贴的方向和方式应更趋精细、明确，改变“大水漫灌”式补贴，更多向具有正外部性的补贴倾斜，如农田水利基础设施、农民教育培训、先进农业技术与良种推广等。其次，补贴行为应契约化。补贴不应被简单视为对农民收入的单向补助，而应是政府为实现鼓励种粮等目标，与农民达成的契约。为此应减少中间环节，让作为补贴发放者的行政主管机构直接面对农民，签订契约，并根据履行情况来调整契约。在法律方面，可把当前分散、低层次的农业补贴规定，整合为补贴条件、程序等明确的法律，政府可监督履行情况，农民可依契约维权。

　　三、土壤资源可持续利用

　　现状：

　　致公党中央在《关于保持我国土壤资源可持续利用》的提案中提到，我国土壤中低产耕地面积分布广泛，并经受高度集约化的种植，土壤费力下降严重；大量农用化学品的投入以及不合理的使用废弃资源，导致土壤酸化和污染现象普遍，全国耕地重金属污染面积在16%以上，其中在大城市、工矿区周边情况相当严重。

　　建议：

　　为了保持土壤可持续利用，实现粮食安全，致公党中央建议：一、合理规划、有序合理地开发和利用土壤资源；二、加强耕地保育，维持土壤质量；三、加强污染控制与修复，保护土壤环境；四、加强科技投入，修复和治理退化的土壤资源；五、健全法制，严格执法和监督。

　　声音：

　　全国政协委员、环保部副部长周建透露，有关土壤污染治理条例正在制定当中，年内应该可以出台。

　　全国政协委员王树理提交了加强基本农田保护的提案，希望对保护土地的情况进行一次普查，发现问题立即纠正；对当前的土地质量进行调研，有针对性的提出科学保护土壤、科学修复土壤的技术性意见；对各种利益集团到农村收购、承包土地做出更严格的政策规定；在广大农村开展保护耕地、爱护耕地的教育，使得国民普遍树立对土地保护意识。

　　四、农村土地流转

　　现状：

　　农工党中央在《关于创新制度机制，推进农村土地流转》的提案中提到，农工党中央对河南、重庆、四川等地农村土地流转情况的调研表明，目前土体流转发展趋势已由以前的自发向有组织、小规模向大规模、亲戚间向社会层转变，土地的利用效率得到了极大提高，农民在土地流转中增加了收入，但是，在土地流转过程中，也暴露出一些问题。主要包括：一是部分土地权属主体不清阻碍了土地流转。二是土地流转市场发育不完善制约了土地流转。三是土地流转风险防范机制不健全影响了土地流转。四是农村社会保障体系不完善抑制了土地流转。

　　建议：

　　农工党中央建议：一、做实确权颁证。加快推进土地承包经营权确权登记颁证工作，全面完善农村第二轮土地承包关系，妥善处理土地承包遗留问题，统一向承包农户颁发心的农村土地经营权证书。二、加快市场建设。一是建立全覆盖的服务监管体系；二是加快市场主体培育；三是建立价格评估体系。三、创新流转方式。首先支持成立农村土地银行。农户将承包的土地资源“存入”农村土地银行，农村土地银行可对土地进行整理、开发、投资，并根据贷地人的需求贷出土地，农户从中获得存地收益。其次支持建立农村土地股份合作社。再其次支持土地使用权折价入股。四、强化政策扶持。一是加大财政扶持力度。二是加大金融支持力度。三是健全社会保障制度。

　　声音：

　　全国政协委员、广西农业科学院院长白先进说，“流转这块要加大力度，改革开放之初实行家庭联产承包责任制，极大地释放了农业生产力，极大地促进了农民生产积极性。但是在我国城镇化取得很大进展之后，如果粮食作物规模上不去，就没有竞争力。”

　　白先进建议，从政府层面来讲，可以搞个流转的信息平台，这样可以减少沟通成本，促进流转。他表示，现在有一种情况，一方面农民在外打工后，有去城里生活的需要；另一方面，有些城里人退休后想去农村过田园般的生活，呼吸新鲜空气。白先进希望相关制度能进行改革，用一种既符合法律规定，又能促进城乡交流、把资源利用起来的方式来促进农村土地流转。

　　政协委员、北京农林科学院副院长孙宝启表示，土地流转不可能全国搞一种统一的模式，需要积极探索。要提高中国农业的生产效率，必须扩大农业生产经营规模，所以土地要逐渐走向多种形式的集中是必然的，要向专业大户、家庭农场、工商资本下乡的现代企业集中。