【纵论农村改革40年】保障农民权益 推动城乡融合发展

　　40年改革浪潮，中国农业农村发展取得了巨大成就。从“大包干”发出的第一声炮响，到家庭联产承包责任制，再到以乡村振兴促进城乡融合发展战略规划，基层的创新为改革带来勃勃生机，也带动了制度的根本性变革，并在改革实践中不断深化、发展、壮大。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，以农业农村优先发展作为新时代实现农业农村现代化的重大原则和方针，强调建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。这也意味着我国的国民收入分配格局将进一步向农业农村调整，全国范围内资源配置格局和基本公共服务供给将进一步向农业及农村倾斜，城乡间要素将呈现双向流动、有机结合的良性互动格局。

　　基层创新在改革开放的

　　大环境下开花结果

　　中国的改革从农村发端，源自于小岗村的“大包干”，是社会主义市场经济向几十年实施的计划经济发出的第一声炮响。承包经营有多种形式，但是成功的、能被人民群众接受的形式只有“大包干”。老百姓“交了国家的，留了集体的，剩下的全是自己的。”这种制度的实质就是把人民群众的劳动积极性和对劳动成果的剩余索取权相挂钩。以“大包干”为主要形式的家庭承包经营，绝不是单纯经营方式、管理方式的变革，而是中国农业基本经营制度和激励机制的根本性变革。农民群众的制度创新只有在改革开放的大环境下才能开花结果。

　　改革一般都会经历“基层创新-实践检验-政策调整-法律规范”的过程。不断深化的改革实践催生出变通的政策举措，“大包干”也经历了政策文件先否定再逐步松动放开再到认可并充分肯定的过程。因为它顺应了人民需求，符合历史发展方向，而且调动了人民的积极性，也反映了农村政策决策者当时的智慧和远见卓识。

　　农村改革深层次的矛盾不在农业和农村本身，而在整个宏观经济体制和行政管理体制。农村改革能否进一步深化和取得成功，与宏观经济体制的改革和行政管理体制的改革能否深化、能否破除既得利益的藩篱密切相关。必须把深化农村改革和深化宏观经济体制的改革相结合，更自觉地调整国民收入分配结构，协调“条条”与“块块”的关系，中央与地方以及地方的上级层次与基层之间的利益关系，改变国民收入分配格局扭曲的局面，建立一个更为公平的国民收入再分配体系，同时使政府资金的投放更为制度化、规范化和透明化。

　　要让农村土地的增值收益

　　回归农村

　　在未来的十几年间，农村土地资本的分配方式与分配格局在很大程度上将左右城乡融合发展的进程。土地制度的改革将在深化农村改革、统筹城乡发展的大战略中处于关键性的位置。农民对土地的财产权利的实现过程，就是国民收入分配格局的重大调整，也就是土地要素逐步市场化的过程，农业转移人口加速市民化的过程，城乡二元结构逐步消除、城乡经济社会融合发展的过程。

　　2018年中央一号文件里面谈到拓宽资金筹集渠道、调整完善土地出让使用范围时提出：“改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。”这是土地政策的重大调整。

　　地方政府原有的“吃饭靠财政、花钱靠卖地”的现实，卖的就是农民集体所有的地。根据财政部公布一季度财政收入数据可见，一季度土地出让收入延续了去年的高增长。相关政策之所以严格限制土地整治后节余的建设用地指标跨省（市、区）流转，是为了遏制地方政府通过卖地，推行土地财政、土地金融的冲动，也是因为地方政府得到的国有土地使用权出让收入主要用于城市和园区建设，返还给农业和农村的份额很少。2018年2月5日，国务院新闻办举行的新闻发布会上，中农办负责同志指出：“长期以来，土地出让收益，可以说是‘取之于乡，用之于城’，直接用在农村建设的比重是比较低的。” 这次政策允许新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标能够跨省域调节，但是要把所得的收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。

　　土地政策的重大调整，实际上是国民收入分配格局的重大调整，让土地的增值收益真正回归农民、农村，促进农业农村的发展。

　　颁布农村改革相关文件

　　释放改革红利

　　在计划经济体制向社会主义市场经济体制转化进程中，法律的规范往往滞后于改革的实践。改革之初，百废待兴，改革常常处于无法可依的状态，各类规范性文件的发布起到了重要作用。今天，社会主义初级阶段的法律体系基本确立，但中国仍然处在经济社会的转型期，一些确立的法律条款跟不上改革实践的步伐。因为法律的修订完善本身需要相当长的过程，这就造成了改革实践与法律规范之间的矛盾。

　　《中华人民共和国土地管理法》规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，这就使农民无法有效利用自己作为集体成员所共同拥有的土地资源。这就需要通过颁布农村改革相关文件，缓解法律滞后对改革实践造成的瓶颈。2017年中央一号文件提出：探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所。当法律的修订未能跟上改革步伐时，中央通过重要文件的发布对地方的探索从政策上提供依据，释放出改革的红利。

　　明确政府在农业农村

　　优先发展中的责任

　　由于市场配置资源的基本规律的作用，要素总是向生产率高、回报率高的部门和地区流动。但农村农业没有那么高的回报率，就要采取综合措施，提高农业农村和欠发达地区的生产效率，促使要素向这些地区和产业流动，尽快缩小城乡之间和地区之间的经济差距。如果说国民收入初次分配时要注重效率，那么在再分配时就要注重公平和正义。政府要承担起缩小城乡基本公共服务差距的主体责任，通过财税政策的调整，在较短的时间内，缩小城乡之间、发达地区与欠发达地区之间人均享有最基本的公共产品和社会福利方面的差距，政府在这方面有责任，也完全可以有所作为。

　　总结来说，一要保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。1978年，党的十一届三中全会公报提出，必须首先调动我国几亿农民的社会主义积极性，必须在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利。中国共产党第十五届三中全会重申：“调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。在任何时候，任何事情上，都必须遵循这个基本准则。”保障农民的物质利益，尊重农民的民主权益，是我们在农村改革问题上要坚持的初心。40年的农村改革发展实践证明，什么时候能较好地遵循这个准则，什么时候农村经济社会就发展地比较好。

　　二要尊重农民的首创精神和基层的制度创新。2012年11月15日，习近平总书记在十八届中央政治局常委同中外记者见面时的讲话中指出，我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。

　　基层群众的制度创新来源于他们对美好生活的向往，要通过创新实现其最迫切、最根本的需求。乡村振兴战略的提出是中央根据农村形势的发展和农民群众的显示需求和潜在需求做出的顶层设计，之后才是各地农村对乡村振兴战略规划、相关政策和具体项目的贯彻落实。顶层设计具有一定的前瞻性和自上而下的特性，因此在农村执行和落实政策的实践中，要坚持实事求是、因地制宜的根本原则，将政策导向、目标导向和问题导向相结合，将顶层设计与尊重基层创新相结合，切忌一刀切、运动式地推行政策措施。

　　党的十九大报告提出，要全面深化改革，只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。只有坚持解放思想实事求是，坚决破除一切不合事宜的思想观念和体制机制弊端，坚决突破利益固化的藩篱，中国的改革开放才有深厚的底蕴和无穷无尽的动力，中国农村40年的改革开放实践证明了这一点。

　　（作者系中国社会科学院学部委员、中国社会科学院农村发展研究所原所长；本文根据作者在中国社会科学院“与改革开放同行”系列智库论坛第七场的演讲编辑整理。）

　　（责任编辑：任智超）