供销社社企产权关系演进法律辨析

山西省供销社  赵洪

关键词：供销社 所属企业 出资人 所有权代表

摘要：供销社与出资企业的产权关系，由供销社理事会是所属企业的所有权代表、财产管理者演进为供销社理事会是出资企业的所有权代表、履行出资人职责；现阶段应当演进为供销社是出资人、企业享有法人所有权。现存的产权关系定位与法不符。

　　随着供销社改革步伐的加快，社企产权关系越来越引起人们的关注。本文拟从改革开放后社企产权关系的历史演进入手，对现有社企产权关系进行法律辨析。

　　一、供销合作社联合社与所属企业产权关系的历史演进

　　计划经济时期，由于没有法人制度，政企不分，社企不分，供销社与所属企业的产权关系没有边界。随着社会主义市场经济体系的逐步建立，与政企产权关系演进相随，社企产权关系发生了历史性的演进。

　　第一个阶段：供销社理事会既是所属企业财产的所有权代表，同时又是所属企业财产的管理者。

　　《中共中央、国务院关于深化供销合作社改革的决定》（中发[1995]5号）（下称中发五号文件）规定：“按照社企分开的原则，理顺各级供销社理事会与其所属企业的关系。各级供销合作社理事会是本社集体财产（包括所属企业事业财产）的所有权代表和管理者，拥有对所属企业主要负责人的聘任和解聘权，企业重大经营、投资活动的审批权，企业经营管理的监督检查权，财产财产受益权，但不干预企业的具体业务活动。各级供销合作社所属企业是独立的企业法人，拥有经营、用工、分配等自主权，实行自主经营、自负盈亏，自我发展，自我约束”。此时，从产权角度看，供销合作社理事会是社属企事业单位财产的所有权代表，同时又是企业事业单位财产的管理者。这样，社属企业实际上只享有经营权。这是所有权与经营权“两权分离”的产权构造模式。

　　中发五号文件规定的社企产权关系是有其法律历史背景的。

　　一九八六年颁行的《民法通则》第四十八条规定：“ 全民所有制企业法人以国家授予它经营管理的财产承担民事责任。集体所有制企业法人以企业所有的财产承担民事责任。中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和外资企业法人以企业所有的财产承担民事责任，法律另有规定的除外”。根据此规定，各类企业法人都有其独立承担民事责任的财产基础。供销合作社所属的企业系集体所有制企业，应当是以企业所有的财产承担民事责任。多年来，所属企业登记时供销社投资记为理事会资本，企业的财产登记在企业名下，从法律上归企业所有。在供销社内部管理时，所属企业财产一直称之为“社有资产”。法律上的确权与内部管理上的确权一直没有统一。在处理对外债务时，一般是供销社依《民法通则》规定主张所属企业是独立的法人，独立承担民事责任；在处理对内管理关系时，一般依照中发五号文件坚决强调社有资产涵盖到企业的一针一线。

　　一九八八年颁行的《全民所有制工业企业法》，将全民所有制工业企业界定为依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。同时规定：“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。企业依法取得法人资格，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。企业根据政府主管部门的决定，可以采取承包、租赁等经营责任制形式”。此时，企业的财产所有权明确规定为全民所有，企业依法经营，是典型的两权分离立法模式。企业对其财产享有占用、使用和依法处分的权利，这种权利是不完整的所有权。供销社是集体经济组织，不适用于全民所有制工业企业法，但在产权立法方面，因自身无法可依，也大致于国有企业相仿。与全民所有制工业企业立法相对应，供销社的理事会应当是本级社有资产的所有权代表，也应当是所属企事业单位财产的所有权代表。

　　根据上述政策和法律规定，当时的总社章程规定都做了相应的产权关系安排。

　　第二个阶段：供销社理事会是所属企业的所有权代表，行使出资人职责。

　　《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》（国发[1999]5号）（以下简称国发五号文件）的表述是：理事会的主要职能是：“对成员社进行业务指导，协调与政府部门、社会组织的关系，行使本级社有资产出资人代表职能，监督社有资产保值增值，并按出资额依法享有资产所有者的资产受益、重大决策和选择管理者的权利。各级联合社所办企业在自主经营、自负盈亏的基础上，相互协作，平等竞争”。此时社企产权关系中，企业的财产所有者代表仍是理事会，社企关系变为出资人与企业的关系，理事会的出资人权利体现在资产受益、重大决策和选择管理者方面。与中发五号文件相比，理事会还是所属企事业单位财产的所有权代表，而不再是所属企事业单位财产的管理者了。

　　“国发五号文件”对社企业关系的定位，与《公司法》中股东与公司的关系定位基本相似。一九九四年实施的《公司法》（下称“旧公司法”）第四条规定：“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利。公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，承担民事责任。公司中的国有资产所有权属于国家”。从中可见，股东既是所有者，又是出资人。此后，“法人财产权“的这个模糊不清的概念，引得法律界和经济界争议不断。将“国发五号”文件与旧公司法及当时总社章程的规定对比，我们会发现供销社事理会与所属企业的产权关系的规定，与公司法中股东与公司产权关系的规定基本相似，都反映了当时投资人与企业产权关系的认识与实践。

　　第三个阶段：理事会行使出资人代表职责，企业法人享有财产所有权。

　　从认识层面讲，“社企业分开就是将企业同供销合作社之间的行政隶属关系转变为企业法人同出资人之间的关系，社企业之间职能明确，责任清楚，产权清晰” （《供销合作社政策法规读本》第37页，长安出版社 2006）。但从实践层面讲，“社企分开，是将社的管理监督职能与企业的经营服务职能分开，只是改变供销合作社对社有企业的管理方式，而不是改变出资企业的资产属性；只是要求供销合作社通过行使出资人的权利来决定和影响企业的经营，而不是让企业与供销合作社彻底脱钩（供销合作社政策法规读本第37页，长安出版社 2006）。”就是说，所属企业的资产归供销社“所有”这个观念，一直没有得到改变。这里说的理事会是行使出资人代表职责、企业法人享有企业财产所有权的阶段，从应然层面上讲已经到来，但从实有层面上还没有到来。

　　反观供销社之外，近几年，股东与公司的产权关系定位发生了历史性的变化。股东享有出资人权利，企业法人享有企业财产所有权已经成为现实。

　　首先从新《公司法》的规定看，2005年修改后的《公司法》（下称新《公司法》），取消了原第四条“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利。公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，承担民事责任。公司中的国有资产所有权属于国家”这样的规定。这就是说，公司股东定位于出资人，而不再是企业财产的所有者，他只按照公司法行使出资人的权利，而不对公司行使所有者的权利。

　　其次从2007年实施的《物权法》规定看。《物权法》第五十四条规定：“国家举办的事业单位，对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用、以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”。《物权法》五十五条规定；“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益”。《物权法》第六十七条规定：“国家、集体和私人可以出资设立有限责任公司、股份有限公司或者其他企业。国家、集体和私人所有的不动产或者动产，投到企业的，由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益，重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务”。第六十八规定条：“企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利”。从这些规定可见，《物权法》的规定与《公司法》的规定相呼应，给予企事业单位以完整的所有权。出资人投资企事业单位后，其对企事业单位享有的实际上是股权，其对企业的控制和影响，是按比例或者协议行使出资人的相关权利，而不是直接对所投资企业事业单位行使财产所有权。与股权相对应，作为出资人，对投资者对企业还必须履行相关义务，如遵守资本三原则（资本确定、资本维持、资本不变）的义务，包括不得随意转移资本、抽逃隐匿资产的义务。

　　在《物权法》、《公司法》对股东的出资人地位与企业的财产所有权关系作出调整后，2008年10月28日《中华人民共和国企业国有资产法》表述全面适应了上述变化，严格界定了国家对出资企业的出资人权责，不再提国家对企业财产享有“所有权”。在此情形下，供销合作社理所应当依法调整与所属企业的产权关系，不能用理事会是总社出资企业的社有资产“所有权代表”这样的表述。《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》（国发〔2009〕40号）及总社章程（2010）关于社企产权关系的表述没有随法律规定变化而做相应变化。

　　二、社企产权关系现有规定的法律辨析

　　有关文件中关于供销社合作理事会是所属企事业单位财产的所有权的代表的规定，与《物权法》、《公司法》的精神不协调，同时对供销社所属企业改革发展不利。

　　1、违反一物一权原则

　　根据《物权法》原理，一物之上只能设定一个所有权。对供销社所属企业（尤其是改制后的控股公司）而言，企业对自身的财产已应当享有所有权，企业之外的供销合作社理事会再对企业财产设定一个所有权，实际上形成了“一物”有两个所有权，明显违背法理。供销社所属企业对企业财产的所有权来自于法律的规定。《物权法》第六十八条规定：“企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利”，这条规定赋予企业法人以完整的物权。供销社理事会对所属企业的所有权来自于政策和供销社章程的规定。在二者矛盾时，应当取法律而改社章。相信如果对政策与社章进行合法性审查的话，就不会出现这样的矛盾。社会主义市场经济是法治经济，不能允许一物有两个所有权的情况存在。

　　2、违反公司资本三原则

　　公司资本确定、资本维持、资本不变是公司立法原则。公司享有财产所有权，即可依法处分自身财产，处分结果体现在公司财务上，只是财产形态的变化，仍属于公司财产。供销社所属企业经过改制后，有不少是属于有限责任公司，如果赋予理事会以公司的财产所有权，则可能形成混乱，如社有投资的财产所有权没有转到企业名下，有理由被有关方面认为出资不到位；如理事会直接决定处分公司的财产（如总社章程第二十六条规定了常务理事会有权决定总社企业的设立、合并、分立、解散），无异于抽调投入公司的资本，使公司资本不确定，难维持，常变化，与公司资本三原则精神相悖。其实，不但是改制公司不能由理事会享有财产所有权，就是未改制公司也应当划清出资人与所有者的职责，使理事会与所属企业各行其职。

　　3、承担连带责任的可能性

　　供销社对所属企业出资后，应当按出资比例或者按约定对企业行使出资人的权利。如果再加之以行使企业所有权，则有可能破坏公司法人的独立人格，甚至使法人人格虚置化空壳化。债权人有可能因此要求通过司法审判否认供销社所属企业的法人人格，从而可能“揭开公司法人面纱”，由供销社作为股东承担公司债务的连带责任。如遇所属企业资不抵债，则可能以供销社理事会是企业所有权代表为理由，以理事会对企业干预有相关资料为证据，在司法上导致供销社为所属企业承担无限连带责任的情形。“揭开法人面纱”的理论在新公司法中已经得到了规定，如公司法第六十四条规定“一人有限责任公司的股东不能证明公司财产独立于股东自己财产的，应当对公司债务承担连带责任”，这对供销社独资公司会发生重大影响。《公司法》第二十条规定：“公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任”。将理事会是所属企事业单位财产的社有资产所有权的代表的规定与公司法二十条、六十四条的规定相对照，供销社所属企业的债权人有可能诉请否认社属企业的法人资格，从而将债权追索权剑指供销合作社本身。

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