南京市江宁区城乡统筹发展纪实

　　所谓城市天际线，就是你站在城市中央，向四周环顾，天地相交的那一条轮廓线。我们许多“城市天际线”之外的郊区、乡村，由于资源配置的不平衡、不协调，环境和面貌不要说“靓丽”，起码的 “亮光”，有些地方都难以保证。近日，记者踏访南京城郊江宁区，发现“城市天际线”之外的些许新的靓丽，更让记者兴奋的，是创造这种靓丽的统筹发展新思维。或许，这一新思维可为其它地方的工作提供借鉴。

　　城乡统筹：重“城”还是重“乡”

　　2009年7月，南京市划定五大“城市天际线保护区”的陆上城市天际线有五分之四落在江宁区。此前的6月，江宁区正式实施一个受到住建部充分肯定的《江宁区城乡统筹规划纲要》。其城乡统筹有一个明显的特点是，突出多层次空间统筹。南京市副市长、江宁区委书记李琦说：“城乡统筹，就是‘统为一体筹划’，空间、产业、基础设施、环境等都要作为一个整体来研究，就是对各类资源要素进行更加科学的整合，在较高发展水平上实现相对均衡和谐。”

　　为此，江宁城乡空间的统筹总体上形成“新市区—新城—新市镇—特色村”梯度化的四级城镇体系。今年为此投入20亿元，对19个街镇改造出新，吸纳了更多的农民就近就业。为“实现相对均衡和谐的城乡统筹”，江宁区通过大规模的问卷调查，比较准确地了解到，近90％的农村居民对建设全区城乡统筹的核心空间载体———新市镇持赞成和支持态度。之所以获得这样高的支持率，一个重要原因，是南京市和江宁区把重视和投入的着力点不仅放在了城市，更放在了城市天际线之外的靓丽。

　　这实际上，涉及到当前在转变发展方式面临的一个重大课题：城乡统筹发展，究竟应该是重“城”还是重“乡”的问题，是重“城市化”，还是重“城镇化”的问题。

　　“富裕农民，就要减少农民。”这一点上，现在大家基本上都达成共识。但是，减少农民，是大力推进城市化，还是城镇化，以吸纳更多农民，却是一个争论了多年的问题。这也是城乡统筹进程中，究竟是重“城”还是重“乡”问题的一个症结所在。

　　从国内外城镇化进程的实践来看，在我国发展小城镇更具有一定的优势：可以缓解大中城市人口膨胀的压力，避免加重大中城市的就业危机；由于地缘紧密，农民进入小城镇比进入大中城市付出的经济和心理成本要低得多；小城镇的发展可以把城乡两个市场更快、更好地连接起来，促进农村第二、三产业的发展，有利于加快发展现代农业，由此大量吸纳农村剩余劳动力，缓解农村人多地少的矛盾，从而促进农业规模效益的提高和农民收入的增长。

　　有关专家指出，当前我国既不缺农村，又不缺城市，缺的是将这两者有机衔结起来的城镇。从“城市化”到“城镇化”，一字之差，表面看是针对近年来片面发展大城市的“矫枉”；深层次分析，“城镇化”并不是不要发展大城市，而恰恰是要因地制宜，像江宁区这样，强调一个布局合理的“梯度城市化体系”，实现城乡经济的协调发展。

　　城镇建设：重“建”还是重“进”

　　当重“城”还是重“乡”，重“城市化”，还是重“城镇化”的认识问题解决以后，作为城乡统筹最重要抓手之一的城镇化，又面临着一个是先建城镇，还是先进城镇的问题，一句话，是重“镇容”建设，还是重“人气”集纳的问题。

　　城镇化是社会生产力发展到一定程度后而引起的人类的生产方式、生活方式以及居住方式变革的过程。城镇化的本质，说到底，是要解决农村富余劳动力向城市转移。去年中央经济工作会议提出“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务”。今年中央一号文件又明确提出要“提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中”。

　　南京市江宁区在推进城镇化进程中，对如何吸引农民向“一区三城”和新市镇集中，明确提出让农民自然、有机迁移，除了给农民城市化的技能培训和教育外，还要向农民提供可供选择的比一般经济适用房价格更优惠的城市化保障性住房，农民可以用宅基地抵价；同时，着力改善城镇公共设施建设环境，提高公共服务能力，仅医疗卫生就形成覆盖城乡的三级服务网络，卫生服务体系健全率和覆盖率均达100%。9个街道全部建成全国环境优美街道，顺利通过国家环保部门的验收，成为全国省会城市中首批国家级生态区。城镇承载能力和吸纳能力大大提高。截至2009年底，全区农村劳动力就业人数31.87万人，农村劳动人口转移率已超90%。

　　江宁城镇建设的实践表明，推进城镇化，也要以人为本，为企业、人口、劳力按市场机制流动和集聚创造条件。确认劳动者、企业在就业和经济活动中的主体地位，积极果断推进小城镇在内的劳动力市场城乡开放，把政府职能转变到服务、培训和合法权益保护上来，城镇的“人气”才能上得来，城镇化才能“化”得起来。

　　城镇发展：重 “财”还是重“产”

　　在城镇发展过程中，最大的难题，是公共基础设施的建设资金投入严重不足。在当前的财税管理体制和农村经济发展水平下，多数乡镇政府处在“吃饭财政”的窘迫状态，一些地方甚至连干部的基本工资都难以按月足额发放。如何解决这个难题？“以地生财”是一条捷径。

　　但这种 “以地生财”的“绝招”，有时会激发地方政府不管自然、经济和社会环境、条件具备不具备，大力推动城镇建设的盲目冲动，导致城镇建设布局“天女散花”，重复建设，浪费资源，拉高城镇建设的投资和管理成本，让城镇无序发展，透支了地方的后劲，拖垮了政府的财政，挫伤了群众的热情，阻扰了城镇化的健康推进。

　　江苏近年来在推进农村城镇化进程中，一个引人注目的亮点就是加大城镇工业园区的建设力度，以产业发展和提升，来拉动城镇的建设和发展。南京市江宁区将城镇街道建设和产业园区组团联动发展，作为全区统筹城乡一体化的重要举措来抓。截止到2009年，全区街道工业集中区入园企业1123个，累计工业投入达 200多亿元，入园就业的职工人数达7.9万人，实现工业增加值78.7亿元。一个东山镇，仅一个南京农副产品物流配送中心，就投资30亿元成为华东最大的农副产品批发市场，市场到货量就达到全市三分之一以上，不仅吸纳了数千劳动力就业，还辐射了周边多个省市农副产品销售；全区9个街道工业集中区创造的经济总量，占街道经济总量的60%以上，已成为支撑街道经济发展、扩大农民就业渠道和推进新型城镇化建设发展的重要载体。

　　其实，城镇发展中的 “财”和“产”，本质上并不矛盾。处理好了，可以相辅相成。2009年，江宁区由于街道产业园区经济发展速度大大加快，对全区GDP和财政收入贡献份额不断加大，反过来，又以巨大的财力投入城镇建设。仅2009年，江宁区以城乡一体规划为引领，全年投入151亿元，实施230个重点项目，加快农村城镇化和城乡一体化进程。

　　有“产”才能有“财”，有“为”才能有“位”。2008年，江宁全区所有街道财政收入过亿元，有4个街道的财政收入超4亿元，全区城市化率超过65%，全区主要经济指标位居全市全省前列；累计投入近百亿元，实施的66项重点生态工程，使9个街道全部建成全国环境优美街道就是明证。在强大的经济实力和财力的支撑下，新农村建设也取得实实在在的进展和变化。今年3月，江宁区被国家民政部命名为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”。

(责任编辑　曹杰)