温铁军：农村合作基金会的兴衰史

　　二、内在动因

　　上述四方面背景性因素的动态变化，只是为农村合作基金会的产生和发展提供了现实基础和创造了外部条件，而最初的直接的动因则是为了强化农村集体资产管理，保障农村集体资产的安全和增值。基层农村合作基金会诞生的主要内在动因如下：

　　（一） 重建集体积累机制，盘活用好集体资金。

　　这是一些地区萌发农村合作基金会的最原始动因。在改变“三级所有，队为基础”的人民公社体制时，由于没有及时建立与村集体和农户两级产权结构相适应的农村积累和管理机制，使公社化时期留下的集体积累严重流失：

　　第一， 在原有集体财产的处理过程中，不少地方出现毁坏、贪污、浪费现象。据估算，全国下放到户的财产约贬值40％，而且有相当部分折价款、社员个人或外单位的欠款没有收回。据1987年清财后对26个省、市、区的不完全统计，有30万村社干部贪污、盗窃集体财产，贪污挪用金额达11．7亿元。

　　第二， 由于一些地方集体资金管理混乱，使用不当，不断出现“前清后乱”、“边清边欠”的现象，使集体资金大量流失的情况进一步恶化。一些地方乡村干部行政干预，盲目上项目，造成农村集体资金投向分散、混乱，资金周转呆滞。种种情况引起了农民的强烈不满，拒交承包款和集体提留的现象时有发生，激化了农村干群矛盾，影响了基层安定团结（参见案例）。

　　1985年，辽宁省锦县按政策对原有集体资金折股，形成社会股金1404万元，集体合作资金2366万元，到1987年，再次清查时却发现又有1800万元资金被占用，出现前清后乱。

　　第三， 农村集体的大量积累资金存在信用社长期不用。但是当农民生产资金短缺时，他们又得以较高的利息向农行和信用社贷款，而且还经常贷不到。农民对此意见很大。

　　面对上述问题，一些地方在清理整顿村级集体财务的基础上，把集体资金折股到户建立合作基金会，进而推行“村有乡管”制度，在乡村内部开展资金融通活动。也有些地方把“以欠转贷”与合作基金会业务结合起来，促进了农村集体回收欠款。农村合作基金会的建立和运行，对集体资金起到了管好用活的作用，既制止了集体资金的损失浪费，又实现了集体积累的保本增值。

　　（二）寻求新的农业投入保障机制。

　　在农村改革过程中，家庭承包制的推行和农副产品收购价格的提高，引起了城市和乡村、中央和地方利益关系的调整；而财政包干和投资体制的改革，客观上又造成了农业投入比例过低，并因而产生了传统农区农民收入下降、地方政府财政负担加重、弃耕撂荒普遍发生、农业发展乏力等综合性问题。

　　在市场化进程中，由于农业生产周期长、风险大、比较利益低下，社会资金很难向农业转移。因此，如果不按产业政策进行宏观调控，农业的生存与发展将失去保障。但是，中国改革的现实情况使得对农业进行产业政策层面上的宏观调控比较困难。这主要表现在以下三个方面。

　　第一，财政改为“包干”制，是在“利改税”造成部门利益分野之后，政府内部解决利益主体差别化矛盾的表现。财政包干通过划分中央与地方的财政收支指标，来明确二者的利益关系，但是并没有明确二者对弱质农业予以保障的职责。更何况在我国基本完成了工业资本的原始积累后，工业占国民经济的比重成倍地高于农业，因而政府财政非农化有着不可忽视的利益背景。自从“利改税”和“财政包干”之后，农业投入占财政支出的比例大幅度下降，长期在历史最低比例上徘徊。

　　第二，农村集体积累能力减弱，对农业的投入减少。据统计，农村集体提留占纯收入的比重由1978年的16.7％降到1988年的10.2％；乡镇企业支农资金也由1979—1983年5年的154亿元降到1984—1988年的55亿元。而对农民来说，由于农业风险较大，加之比较利益低下，获得15年或 30年农地承包权并不意味着增加投入，实际上农户投资行为已经趋于非农化。

　　第三，为农村金融主体的农行和信用社，长期以来一直是农村货币资本流出农业的主要渠道，流出量随着农民收入提高、存款增加而增加。尤其值得注意的利益矛盾是，80年代中期以来财政连年赤字，农产品购销补贴的包袱逐年被甩给流通部门，而流通部门又通过亏损挂帐的形式把负担转嫁给了农行。这就造成了农行逾期贷款过多。如我们1992年蹲点调查发现，农业大省安徽农行不正常资金占其贷款余额的38％，因此导致银行信用过度膨胀。92年以后，农村金融机构既然以“市场化改革”为目标，必然追逐资金利润率，也越来越倾向于按比较利益和风险回避原则，逐步避开成本高、利益低、风险大的农业。这样一来，即使中央政策本身有着良好的愿望，要求增加农业投入，但是现有的行社体制及其自身存在的问题也使得政策缺乏可操作性。

　　总之，国家宏观调控的困难，使得在客观上需要一个新的农业投入保障机制来增加对农业的资金投入。

　　（三）弥补行社的信贷“真空”，抑制民间高利贷。

　　农村恢复户营经济之后，农行信用社仍然以集体为单位建立银行账户，一直不把农户作为信贷对象。此外，受国家信贷规模和结构的严格控制，农业银行和信用社事实上无法满足2亿多农户及各种农村经济主体千变万化的小额贷款业务。无法在农行信用社取得贷款的农村各类经济主体只能私自借贷，民间金融市场和高利贷一直客观存在，这造成了农村金融秩序的某种混乱，个别地方“抬会”、“摇会”垮台甚至危及安定团结。

　　而建立在农村社区内部的合作基金会，一方面填补了基层农村金融体制断层，其业务主要面向小农户从事行社业务不经济的小额信贷服务，能够以灵活的金融活动来弥补行社之不足。另一方面，从近些年的实践经验看，只有在那些农村合作基金会发展较好的地方，高利贷才得以被抑制。